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    穩經濟, 如何把握重大政策機遇

      作者:楊曉懌  編輯:紀海濤  來源:決策網時間:2022-07-22
    “資金跟著項目走”,項目儲備工作的好壞,決定了下半年地方發展的成果。

    5月以來,國務院不僅召開了全國穩住經濟大盤會議,還連續出臺一攬子穩經濟措施,一系列實質性的放松政策引起強烈關注。

    從目前來看,這一輪疫情基本得到控制,復蘇的曙光已出現在地平線上。但是,舊的循環體系已然破碎。在新環境、新政策下重新成長起來的新循環體系,一定與過去有諸多不同。這就意味著,并非所有地區都能恢復到疫情前的發展速度,新一輪發展的受益者必然有所變化。

    那么,當新一輪穩經濟重大政策機遇來臨,哪些地區將成為“贏家”?

    “人地錢掛鉤”,人口成為關鍵

    在建立新一輪經濟循環的過程中,必然要進一步考慮公平性問題。這就意味著,過去按照行政區劃進行資源分配的方式不再可行。

    在逐漸增加公共服務水平與基礎設施建設標準的背景下,未來的資源分配將進一步與區域的人口規模掛鉤。高層會議中反復提到的“以人為核心的城鎮化”,即強調了這一點。

    在新的改革動向中,這一理念非常明確:未來的城鎮化工作、財政資源與生產資料分配,都將貫徹“人口、土地與財政掛鉤”的理念。

    這意味著人口較多的地區、城鎮化率較低的地區,將迎來新一輪發展,尤其是人口較為集中的縣域,必將在政策機遇下迎來大發展,享受到新一輪的發展紅利。

    但是,對于人口凈流出較為明顯的地區,以及人口規模較低的中西部城市來說,在新一輪發展中,或將出現較為明顯的停滯。尤其是部分省份在債務負擔較重的情況下,已經出現了明顯的超前建設。這些地區當前的重點,仍然是消化存量債務風險,以及適當“補短板”。對于這些地區來說,過去普遍高速建設的時代已經一去不復返。

    新型城鎮化強調的是“高質量發展”,即以區域重點城市為核心、發展都市圈與城市群。

    未來的發展重點,或將是以兩個圈層來實現。一是全國范圍內的發展重點區域,如京津冀、長三角、粵港澳大灣區與成渝雙城都市圈;二是以各省會城市、區域重點城市為核心的都市圈與城市群。

    從當前趨勢來看,這兩個圈層內城市的發展速度將明顯高于全國平均增速,基礎設施與公共服務的投資強度也將呈現出明顯差異,顯然會是新一輪發展的“贏家”。

    而這些區域之外的地區,尤其是非城市群中的三四線城市,則會出現進一步的人口與資源流失,內部經濟循環也將面臨較大困難。

    加強省級統籌,幾家歡幾家愁

    持續深化改革,加強省一級資源統籌、財政統籌是非常重要的環節。這既是為了進一步解決區域發展不均衡的問題,也是防范地方債務風險的必然操作。

    當前,外部環境復雜、經濟逆周期的大背景下,地方財政收與支的矛盾持續突出。加強省一級統籌,意味著部分財政情況較好地區的好日子即將結束,欠發達地區將得到進一步兜底。

    2021年以來,中央對地方財政的監管進一步收緊,尤其是地方政府的經常性支出與非必要支出,受到了持續收緊的壓力,地方政府的財權進一步收縮。但與此相對的,財權的上收與區域統籌,實際上也解決了財政脆弱地區的保運轉、防風險問題。

    這意味著,未來地區經濟好并不等于財政有盈余,財政資金將進一步按照“資金跟著項目走”的原則,跟著地區發展重點走、跟著區域發展重心走。

    在整體需求缺乏的當下,有真實需求的地區才是值得重視的地區,也將是發展真正有效率的區域。

    基建大潮在即,如何把握時機

    隨著新一輪基建的啟動,經歷了一段艱難歲月的地方政府又燃起了希望。不過,隨著改革的推進與大環境的變化,想要抓住難得的機遇,需要在項目實施領域、實施方式上做好準備,新一輪發展自然有新的“游戲規則”。

    當前新一輪基建的啟動,既是為了維持經濟運行在合理區間,也是為了暢通國內經濟循環,推動疫情后的經濟復蘇。因此,地方政府必須根據政策文件精神來做好項目儲備工作,以便后續申請地方專項債券、申請專項銀行貸款或者發行企業債券。從實際情況來看,核心領域的重點在兩方面。

    一是以縣城為載體的城鎮化,以此來推動各地的經濟循環,激發各地區的投資、消費需求。這就需要各地根據自身現狀以及功能定位,推動新一輪項目建設。

    位于大城市及省會城市和都市圈范圍內的縣區,應當主動承接人口、產業、功能,特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移,發展交通鏈接項目、產業共建園區以及承接公共服務的功能轉移。在此過程中,應當推動重點區域的片區開發項目,靈活使用地方專項債券、市場化運作等模式,抓住階段性的城鎮化紅利。

    具有資源、交通等優勢的縣城,應發揮專業特長,培育特色經濟和支柱產業,強化產業平臺支撐,提高就業吸納能力,發展為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城,把優勢產業做大做強,圍繞優勢產業推動基礎設施與配套服務業的升級項目。

    位于農產品主產區內的縣區,應當集聚發展農村二三產業,延長農業產業鏈條,做優做強農產品加工業和農業生產性服務業,更多吸納縣域內農業轉移人口,為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。地方政府應當進一步挖掘鄉村振興項目、“三農”領域的潛力,積極申請涉農、鄉村振興領域項目資金。

    作為重點生態功能區的縣城,應當發展適宜產業和清潔能源,為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。同時,抓住“雙碳”與綠色發展政策帶來的紅利,積極以生態發展、EOD概念儲備項目,以便獲得后續支持。

    二是全面推動公共服務升級。這與基礎設施“補短板、強弱項”,以及新基建發展是一脈相承的。

    地方政府應當進一步通過市場化模式,推動地方教育、醫療、住房、環衛等領域的公共服務項目。這些公共服務領域項目不僅存在扎實的需求,也有較為清晰的運作模式以及預期性收入。既可作為地方專項債券項目進行申報,也可以通過特許經營等市場化模式運營。

    在“資金跟著項目走”的當下,項目儲備工作的好壞,實際上決定了下半年地方發展的成果。必須抓住核心、深入理解城鎮化與公共服務領域,這是項目儲備與資金申報的關鍵。

    理解規則變化,更新實施模式

    不同階段有不同的游戲規則,過去的基建大潮是以地方政府的信用為核心,當地方債務積累到較高水平,這條路已經走不通。

    所以我們看到,盡管穩增長面臨較大壓力,但針對城投的信用融資并未有明顯放開,如今的項目儲備、資金申請以及投融資工作,都必須以項目預期收益為核心。這就意味著,項目要能夠成功落地,必須更新實施模式,才能滿足當前的政策性要求。

    因此,當前的項目儲備與城投工作規劃,必須將項目投入與未來收益進行掛鉤,將不同類別的項目依照市場制度的變化進行融合。

    舊城改造、城市公共服務提升以及公共租賃住房項目,必須打包為“城市更新項目”,才能滿足項目收益自平衡的要求進行運作。同理,鄉村振興類項目也必須融入集體建設用地開發、建設用地指標流轉以及農業產業園等領域項目,才能實現有效運作。

    對于地方政府來說,重新理解不同的領域與行業、改造升級既有的實施模式,成為項目成敗的關鍵。只有理解項目必須以未來自身收益為基礎,才能滿足申報要求,并依照市場化的原則進行運作,才能規避政府隱性債務紅線,得到資金與資源的支持。

    留給地方政府的準備時間已經不多,把握當前的時機與窗口期,是決定未來五年地方發展命運的關鍵。

    (作者為北京明樹數據科技有限公司高級研究員)

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