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    “聚中有散”城鎮化中,縣域存在明顯分化

    ——對話中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任 倪鵬飛

      作者:姚成二  編輯:紀海濤  來源:決策網時間:2022-06-27
    定調!中央重磅發文,事關所有縣城。5月6日,中辦國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,旋即引發全網關注。文件提出,順應縣城人口流動變化趨勢,防止人口流失縣城盲目建設;嚴格控制撤縣建市設區。文件在關于“錢”和“地”這兩個關鍵要素上,著墨甚多,特別強調要建立健全“兩個掛鉤機制”:省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制、省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。在新型城鎮化進入新一輪發展的大背景下,哪些縣城將會脫穎而出?縣城又將如何抓住發展契機和政策紅利?本刊記者對話了國家級智庫中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛。以下是對話全文。

    “聚中有散”

    《決策》:當前,中國城市化進入一個怎樣的發展階段?

    倪鵬飛:中國城市化已經進入到“聚中有散”的新發展階段。

    從空間角度來看,回顧我國城市化的發展進程可以發現,最初經歷了分散的聚集,小城鎮數量在不到十幾年的時間里,從2000一下漲到20000個,然后是集中聚集,數據顯示,過去“五五”“六五”甚至“七五”時期,人口主要是在大中城市,特別是在大城市里聚集。

    現在,中國城市化又進入到“聚中有散”或者“又聚又散”的階段。具體來說,是高端的繼續聚集,表現在高端要素、高端產業在繼續聚集當中;但同時低端的可能開始分散了。

    從全國尺度上來看,大尺度范圍內還是在聚集。比如,全國范圍內的鄉村向城市人口轉移,這是城市的聚集。

    再稍微小一點的,就是區域范圍內也是在聚集。但更小的尺度上開始分散了,也就是現在的都市圈、城市群,既有接受大尺度聚集的因素,也有中心城區、中心城市向周邊擴散的現象。

    到未來,還有可能出現巨型城市化地區。巨型城市化地區包括幾個層面的“聚中有散”,包括中心城市向周邊城市、周邊小城鎮的聚集,也包括中心城市向農村的擴散,中心城市向周邊中小城市的擴散,也包括中心城市向小城鎮、農村的擴散。

    成長中的區域在聚集,成熟的已經開始擴散,也就是城市化率比較高的地區,已經開始向外擴散。有的城市化率在50%以下的,可能還處在聚集中??偟膩碚f,存在著多尺度的“聚中有散”。這個“聚中有散”又給多尺度的區位、區域甚至城市帶來了機會,也帶來了挑戰。

    縣城發展迎來“第二春”

    《決策》:“聚中有散”的新發展階段,給縣城帶來了怎樣的機遇?

    倪鵬飛:在中國城市化進入“聚中有散”的新發展階段下,縣城正面臨一個新的因為擴散而帶來的重要機會。

    外界有觀點認為,縣城發展迎來了“第二春”。機會是什么呢?改革開放后的上世紀80年代、90年代時,小城鎮、鄉鎮企業如雨后春筍般發展,這就是分散聚集階段,也就是“散”的階段。

    現在通過“散”到“聚”,然后又開始“聚中有散”了。當然,這個所謂“散”并不是全面地分散,而是“有聚有散”,這樣就給一些縣城,帶來了重要的機會,很有可能在下一步獲得更充分的發展。

    哪里的縣城呢?都市圈、城市群的周邊,巨型城市化地區,產業發展比較好的、人口相對比較稠密的縣城。

    比如,我的家鄉是皖北地區,經濟發展屬于后發地區,但人口是高度稠密的地區,可以促進都市圈的發展。

    也就是說,地級市除中心城市以外,各個縣城將來都有可能發展成為城市,因為人口稠密能夠形成非常好的都市圈。從全國來看,山東的魯西南,河南的豫東南地區,這些都屬于人口稠密地區。

    當然,還有經濟發展、產業發展比較好的沿??h城,將來也將是非常重要的發展地區。

    《決策》:縣城如何抓住此次政策契機?

    倪鵬飛:推進城市化過程中,一定要實施差異化的縣城城鎮化策略或者戰略,不能籠統地說“推進縣城城鎮化作為非常重要的載體”等等,要因地制宜。

    一是,在一些人口正在向縣城聚集的地區,但這些地區在基礎設施和公共服務等方面還存在著短板,由于這個短板,更多的人口和產業無法聚集到這些地區,導致有些人口繼續向大中城市流動。為引導和推動人口和產業向這部分地區的流入,要補齊在公共服務和基礎設施等方面的短板,這也是中辦國辦在文件中明確提出來的,各個縣城都應該抓住這次機遇。

    二是,要順應城市發展的客觀規律,對于明顯存在人口流失、產業衰退的縣城,無論在行政區劃還是資源配置上,都要做適度的調整,要減少這部分地區的公共服務政策。一些城市明顯要衰落了,不能再像撒胡椒面一樣進行大規模的基礎設施建設和配套公共服務。否則,既可能吸引不到人口和產業,還會導致大量的資源和公共財政的浪費。

    “鄉村變成市”

    《決策》:《意見》提出,要順應縣城人口流動變化趨勢,引導人口流失縣城轉型發展。對此,您有怎樣的看法?

    倪鵬飛:現在的城鎮特別是一些縣城,也面臨著衰退的挑戰。

    這也是由“聚中有散”導致的,雖然有散但不是全面的散,是在“某些區域的散”,但聚集是一直在持續地進行著。

    我們看到,一些鄉村人口向中心村聚集,中心村又向中心鎮聚集,一些中心鎮有可能向縣城集聚。但是,如果縣城出現產業衰退、資源枯竭、交通不變或者發展條件不好,就有可能在新一輪的“聚中有散”城鎮化過程中,面臨著衰退的挑戰。

    也就是說,城市化進入了“聚中有散”的階段,縣城城鎮化實際上是存在著明顯分化,一部分是迎來了重大發展的機遇,加快發展;另外一部分,也會面臨衰退的挑戰。

    《決策》:要提高縣城輻射帶動鄉村能力,促進縣鄉村功能銜接互補,推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,重點應該把握什么?

    倪鵬飛:過去強調城市化時說“城市群、都市圈成為城市化的主要形態”,鄉村振興現在強調的是“就地城鎮化”,實際我把“就地城鎮化”叫“村市化”,就是鄉村變成市,總體也可以叫做鄉村振興。

    如果城市群、都市圈是全國城市化的主題,那鄉村振興的主體是什么?抓住這一點,對我們下一步就地城鎮化、鄉村振興和“村市化”都有重大意義。

    那么,重點是什么呢?就是中心村和小城鎮發展是鄉村振興的主體形態,它實際上是鄉村“聚中有散”的落腳點。未來的中心村相對來說可能比較大,邊緣的村就慢慢消失了,人口會聚集到這些地區,這個地區就慢慢變得跟鎮一樣了,小城鎮就變成更高一級的中心村。這應該成為下一步鄉村振興主要的著力點,是鄉村振興的主體形態。

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