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    珠海有軌電車拆除啟示錄

      作者:楊曉懌  來源:決策網時間:2021-10-22
    珠海有軌電車項目是“基建+產業模式”的典型案例,暴露了地方政府深度參與產業可能面臨的重大風險。

    珠海市政府發布的《2021年度重大行政決策事項目錄》引發關注,其中包括有軌電車1號線處置工作。這意味著建成運營僅4年、投資超過20億元的重大項目即被將拆除。

    珠海有軌電車1號線2013年9月開工,2017年6月試運營。由于供電技術缺陷、故障頻發,線路客流量少、運營成本高,持續技術改造未達到預期要求,未能發揮軌道交通應承擔的社會功能,且在運營過程中存在諸多安全隱患。今年珠海市兩會期間,多位代表委員建議早日拆除。今年5月,珠海市交通運輸局舉辦了聽證會,最終15:1支持拆除。

    為何耗巨資投入的項目最終會走入到拆除的境況?對未來的軌道交通、TOD項目有何啟示?

    產業+基建模式的風險

    珠海有軌電車項目與傳統意義上的基建項目有比較大的區別,既非傳統政府直接投資,也非社會資本通過PPP模式進行市場化運作,而是近年來較為流行的“產業+基建模式”。即將產業招商與基建項目結合,通過政府給予基建訂單的方式,引入對應的產業到當地投資發展、并培育產業鏈,實現政府與社會資本的合作共贏。

    據公開信息披露,2011年7月,原中國北車與珠海市政府簽署戰略合作框架協議,擬在珠海分期滾動投資150億元,以中車大連的“100%低地板有軌電動車”作為首個啟動項目,并建設國內首個現代有軌電車及地面供電系統生產基地。當年11月,中車大連在珠海成立原北車裝備工程有限公司。

    從合作框架上來看,珠海市政府與中車集團的合作確實屬于“強強聯合、互惠互利”,且當時的規劃框架是很大的。

    從基建投資來看,珠?,F代有軌電車規劃線路10條,總長度為173.9公里,覆蓋東、西兩大板塊主要交通走廊,形成珠海多層次多模式的綠色交通網絡,構建以有軌電車為骨干,公交車為主體,出租車、自行車等多層次的綠色公共交通體系,多元化的公共交通工具協同運轉,有效銜接。

    從產業投資來看,珠海是中國北車南下進行布局,搶占發展有軌電車這一新興軌道交通裝備市場的關鍵舉措。如果能把珠海項目打造成典型案例,結合當時軌道交通市場爆炸式增長,由此帶動產業發展與上下游企業,將極大推進珠海的產業升級與地方經濟。

    但是這一看似完美的模式,實質上是讓地方政府直接介入了并不熟悉的產業投資領域,極易面臨產業發展風險、技術不成熟風險以及市場化風險。這也使得這一模式極易出現問題,導致基建項目與產業投資同時陷入兩難境地。珠海有軌電車項目,正是因為這個原因面臨被拆除。

    中車在珠海有軌電車上使用的是意大利安薩爾多(Ansaldo)的技術。該技術在全球沒有成熟應用案例,珠海是第一個落地城市。珠海城建集團相關負責人曾坦承,安薩爾多100%低地板現代有軌電車設計制造技術,目前只在意大利有試驗段,并沒有足夠商用案例可借鑒,因此在實際調試中遇到很多技術難題,這些難題只能靠中國專家去解決、克服。

    此次官方公告中也明確了這一點:有軌電車開通試運營近4年來,持續進行技術改造,但第三軌地面供電系統技術缺陷至今仍未克服,短路故障、滲水漏電等情況時有發生。并且,有軌電車項目存在地面供電系統故障引發的運營事件占比大、地面交通事故頻發、雨季時供電模塊設備漏電等較大安全隱患。

    據有軌電車運營公司統計數據顯示,運營期間,共發生安全事故 19起,其中交通事故7起,占比37%,地面供電系統相關事故5起,占比26%;共發生局部中斷行車30分鐘以上營運事件77起,其中地面供電系統故障引發的營運事件58起,占比75%。

    在技術缺陷無法克服、影響運營的情況下,珠海有軌電車的客流量始終很低、且后續規劃項目無法上馬;加上故障與影響現有交通體系,最終只能陷入被拆除的尷尬境地。這也導致珠海的整個有軌電車產業陷入停滯,基建投資與產業經濟被迫陷入僵局。

    因此可以說,珠海有軌電車項目是“基建+產業模式”的典型失敗案例,暴露了地方政府深度參與產業可能面臨的重大風險。地方政府可以扶持產業發展、給予產業補貼,但直接通過基建項目深度參與產業投資,由此承擔的風險與責任,或許已經超越了地方政府的權責范圍,也超出了政府補貼產業項目的邊界線。

    基建投資與市場需求的錯位

    在2015年之前,由于地方的高速發展以及基建與公共服務的長期不足,地方政府投資基建項目的沖動都比較大,也很少設想實際需求是否會不足的問題。但在珠海有軌電車項目中,我們真切看到了一個普遍存在的情況。

    在連續多年的基建投資后,地方的基建已經有了很大的改善,新上項目不再是絕對正確,必須結合實際情況考慮。但許多地方尚未扭轉多年以來的慣性思維,對市場的需求缺乏論證與統籌考慮。

    從披露的數據中可以看到,珠海有軌電車自試運營以來,發車間隔10分鐘至17分鐘,日均客流3378人次,客流強度每日每公里404人次,與可研報告預測的每日每公里7700人次的客流強度有較大差距,未能發揮軌道交通載客量大的優勢,社會效益不理想。

    從有軌電車停運后珠海交通局的改善措施來看,這條有軌電車可能根本不需要:珠海市有軌電車1號線首期自2021年1月22日暫停運行后,同步加密、優化了沿線公交線網,保障了市民的出行需求。新增了與原有軌電車1號線首期完全重合的17A常規公交線路,加密梅華路上一直運行的5條常規公交線路,完全覆蓋了有軌電車1號線首期運營的線路和站點。

    自今年3月后,梅華路上常規公交日均客流量達到3210人次,完全承擔了原有軌電車1號線的日客流量,2020 年、2021年日均客流量分別為2615、2830人次,沿線公交線網優化后能滿足乘客公交出行需求。

    因此,珠海有軌電車的拆除對廣大地方政府來說是一個警示:投資項目需謹慎,從嚴把握市場需求,并且要進一步提高財政資金的投入產出比。在地方債務率高企的當下,再不管住錢袋子,顯然是不可取的。

    高額補貼與地方財政的沖突

    目前,國內的軌道交通項目均需要政府補貼運營,使用者收費的比例尤其低;珠海有軌電車項目也不例外,在停運前收費僅為1元人次。這就導致該項目的運營補貼是很高的,在低效的同時也給地方財政帶來了很大負擔。

    據珠海市交通局披露,有軌電車1號線首期營運成本高、實際發揮效能低,及時拆除可有效避免財力進一步浪費。據有軌電車運營公司測算,試運營期間,票款收入合計387萬元,財政補貼撥款1.79億元,平均每年財政補貼4400多萬元,加上項目每年折舊費約4700多萬元,年均運營成本約9100多萬元。此外,8列有軌電車車輛均已達到架修年限,架修費用約2880萬元。在考慮拆除的因素中,運營費用高、且需要持續的投入,也是非常重要的因素。

    2017年國家發改委緊急叫停多個城市的軌道交通建設,也正是看到了高額補貼項目對地方財政造成的持續負擔,并且這些長期存在的債務壓力,某種程度上也構成了地方隱性債務。新上項目前,地方政府需要慎之又慎。

    因此,這一典型案例帶給地方政府的啟示是多樣的,在很多個維度上都有非常值得深思的要素。既讓地方政府重新思考政府投資與產業的界限,又使人深思基建投資的產出與投資效率,也讓地方財政從長久考慮真正的地方可用財力。

    雖然希望這樣的投資失敗案例不會再次出現,但從近幾年地方政府的投資動向來看,珠海有軌電車項目絕不會是最后一個。在整體產業升級的當下,基建投資項目的思維與模式,也該變一變了。

    (作者為北京明樹數據科技有限公司高級研究員)

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