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    “不同類型災害的發生,最重要的經驗教訓就是喪失了底線思維”

      作者:本刊記者 姚成二  編輯:紀海濤  來源:決策網時間:2021-11-08

    “我們住的城市還安全嗎? ”

    一段時間以來,全國一些地方相繼出現新冠肺炎疫情、城市內澇等不同類型的災害,給人民群眾的生命財產安全帶來嚴重威脅,牽動著全國上下所有人的心,同時也讓人重新開始審視城市的發展與安全。

    這一次,城市要破題的考卷多了許多新問號。比如在地鐵被困、隧道積水、氣象預警突發狀況下如何應對和預防?如何避免疫情的反撲乃至出現“二次暴發”?如何構建科學的城市應急管理體系,提高應對“極端自然災害”時的管理能力,如何做到應急預案“一觸即發”“全城動員”,應急人員“召之即來”“來之能戰”?

    一連串長長的問號,疊加成人們心中那句深深的疑問,也更加突顯了提高城市治理體系和治理能力現代化水平的緊迫性。

    俗語說,“吃一塹長一智”,對于自然災害正反經驗的總結事不宜遲,為此,本刊記者專訪了武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員、國內著名社會學學者呂德文,以下是《決策》雜志與他的對話實錄。

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    正常情況下城市很安全

    《決策》:從城市治理來看,如何看待不同類型災害的發生?

    呂德文:簡單說來,現代社會是一個風險社會。城市災害,具有典型的風險社會特征。其核心特征有二:一是災害的發生,雖源自于自然危害,卻是人類活動所導致的。比如,疫情的擴散,和人們緊密的社會交往有關;城市內澇,則和城市交通設計等有關。

    二是災害是一個系統風險,具有牽一發動全身的特點。城市是一個系統,生產、生活、消費、交通等,構成了一個完整的整體。任何一個子系統發生障礙,都會影響城市運轉。所以,災害的發生雖都是點狀的,但災害的影響卻是系統性的。不同類型的災害,雖然發生原因不一樣,影響也有差異,但都需要認真應對,避免其影響城市安全。

    《決策》:面對災害,我們住的城市還安全嗎?

    呂德文:城市安全不安全,是相對的。人類的活動創造了城市這個居住空間,不僅是因為它可以帶來更加活躍的商業,更好的生活便利,更高效率的社交,也是因為它可以提供安全。事實上,城市的起源之一就是軍事和安全的需要。在現代城市中,治安仍然是城市的核心職能。

    災害給城市安全帶來了挑戰,這是人類活動的必然結果??陀^上,災害是其所處社會的函數,而非事件本身的函數,是人類社會和文化的組成部分。城市這一聚集空間,本來就在制造風險。比如,火災、交通事故、內澇、踩踏等等。但是,既然這些災害是人類活動造成的,人類也可以采取避險措施?,F代城市,大多數建立了比較好的安全體系,比如消防、交通管理、防汛等體系。正常情況下,這些城市治理體系,是可以保證城市安全的。

    但是,所有的體系運轉,都有常規化的慣性。而災害往往又是反常規的、“意外”的,甚至是在人們認知的盲區發生的。這就需要不斷提高城市安全管理水平。

    不能為了應急而應急

    《決策》:外界普遍認為,災害更多考驗的是城市的應急能力,而不是城市建設本身。當前,城市應急管理工作還存在哪些短板?

    呂德文:我個人認為,城市應急和城市建設,兩者不可分,談不上哪個考驗更大。事實上,現在城市,肯定比過去安全。最重要的原因便是,這些年全國各大城市的建設水平都提高了。

    當然,城市基礎設施的完善,不能代替應急管理。確實,大多數災害事故的發生,都和應急措施不到位有關系。

    我個人認為,當前城市應急管理工作的主要問題是,應急決策機制還有待完善。應急事務的特點是要快速、高效,越是有效率,災害的損失就越小。但應急牽一發動全身,過度應急也會造成不必要的損失,甚至出現次生災害。從前者看,分散決策有利于應急效率;但從后者看,集中決策有利于尋找恰到好處的應急措施。

    故而,應急工作說到底還是一項行政工作,分散和集中的結合,很是微妙?,F在的問責體制,其實不太利于應急管理的科學性?;鶎诱褪屑夘I導,很多情況下都是出于避責做出決策,并不是出于應急的需要。在實踐中,過度應急和沒有應急意識,均存在。有些地方,哪怕出現了應急事故,也要等上級決策,進而貽誤戰機;有些地方,為了應急而應急,耗費了社會成本,造成了浪費。

    《決策》:那么,應從哪些方面構建科學的城市應急管理體系?

    呂德文:最近十余年來,我國已經建立較為健全的應急管理法律法規。并且,最新一次的黨和國家機構改革,應急管理體制改革是重要一環,大應急管理的格局正在形成。應該說,科學的城市應急管理體系的底層架構已經完成,但在實踐中還需要進一步完善。

    大體而言,科學的城市應急管理體系,包括三個方面。一是事前。事前需要有預案,科學研判。調研發現,在越高層次,預案越完善,也越起作用。但在基層,很多地方雖然有預案,但未必起作用。比如,這次疫情防控,其實早就有預案,但基層沒有演練過,真正執行起來,也就容易出現漏洞。比如南京機場的疫情防控失守,就是典型。二是事中。應急工作需要上下級和各部門之間緊密合作,這就需要有高效的領導協調機制。我們國家有比較成熟的領導小組運作模式,但其運作在不同城市,不同事件中,效率千差萬別,說明這一領導小組的應急模式還有進一步完善的地方。三是事后。很多應急事故,事后主要是問責,卻缺乏更為重要的總結經驗。應該把每一次應急事件進行案例分析,總結,重新調查,復盤,這才是關鍵。

    應急是防萬一,不是防一萬

    《決策》:從地方視角看,應急處置往往依賴于治理經驗,導致城市沒有迅速進入應急狀態,應該如何提升?

    呂德文:經驗是一把雙刃劍。經驗可以解決大部分應急事故。某種意義上,絕大多數事故都是依靠群眾的生活常識和基層的治理經驗來解決的。也正是因為有經驗,使得應急管理有效率。

    但是,也有一些災害是反常識、反經驗的,這很容易貽誤戰機,制造更大的災害。在這個意義上,應急管理需要有一套科學決策機制。治理經驗和專業判斷之間,需要有效互動。在應急管理上,尤其需要發揮專家咨詢和科學決策的作用。

    我個人認為,一個合格的市級領導,需要有應急知識。只有市政領導的決斷力和應急意識有效結合的情況下,才能快速啟動應急響應。

    《決策》:不同類型的城市,應如何根據自身特點構建應急管理體系?

    呂德文:不同類型的城市,其災害類型不太一樣,應對災害的能力也不一樣,因地制宜是基本原則。比如,北方城市確實主要要應對防旱的問題,其應急力量的配置,當然主要是應對旱情。南方城市雨水和臺風多,防汛是應急工作的重點,無可厚非。

    但是,我覺得在應急工作上,因地制宜有限度,更應該強調底線思維。不管是哪種類型的城市,都要有全風險意識,即應急是防萬一,不是防一萬。

    《決策》:不同類型災害的發生,有沒有一些共性的經驗教訓可以吸???

    呂德文:我和從事應急工作的同志交流的時候,他們都有一個觀點,即所有災害發生,都是有人為因素在起作用。我覺得這個觀點很有道理??倸w而言,最重要的經驗教訓就是喪失了底線思維,或是沒有應急素養,存在僥幸心理。比如安全生產管理,絕大多數安全事故都是因為安全投入不夠,措施不到位,行業管理部門不重視,企業生產主體不在意的結果。簡單而言,都是因為經濟利益驅動導致的。

    我們的社會已經發展到了一定階段,保護人民群眾的健康安全是第一位的,應急工作應該和這個大局意識聯系起來。在這個意義上,應急在城市治理中的地位,還得大幅度提高。

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