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    江蘇開發區“去行政化”改革

      作者:王倩雅  編輯:紀海濤  來源:決策網時間:2020-09-27
    江蘇在省級層面推動開發區“去行政化”改革,有望在體制上進行一次大的調整。

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    開發區作為改革開放的“排頭兵”、經濟發展的“主陣地”,多年來為經濟社會發展作出了巨大貢獻,同時也積累了很多矛盾,發展活力不足、發展質量不高、引領帶動作用不強等越來越突出。特別是體制機制問題,成為制約開發區轉型升級的重要瓶頸。新形勢下,開發區體制機制創新比以往任何時候都更為迫切。

    2019年5月,國務院出臺開發區創新發展的意見,拉開了全國開發園區新一輪改革的大幕。去年底,江蘇省委十三屆七次全會要求有條件的開發區“去行政化”,進行整體性、系統性職能重構。2019年來,江蘇全面啟動開發區改革,其中一些地市的探索已經取得了初步成效。

    破解三大體制瓶頸

    表面上看,開發區存在產業層次不高、發展方式粗放、創新能力不強、配套功能不足、政策優勢減弱等諸多問題。但深層次看,一切問題都歸根于體制問題,管理體制和運行機制才是制約開發區轉型升級的核心障礙。

    首先定位不明確,“政區合一”模式效率不高。由于管委會性質不明確,開發區管委會擁有哪些審批權、多大的審批權限,無法進行統一明確地界定,特別是管委會與政府部門權責界定不清晰。

    由于環保、國土、工商等部門垂直管理,導致土地儲備、批次申報,項目立項、規劃和審批、環境執法檢查等管理權限下放不到位,審批權仍保留在政府相關部門,開發區必須通過各派駐機構進行協調,但是派駐機構較為獨立,協調過程復雜,使得開發區在進一步提高行政效率等方面受到限制。許多企業辦理審批事項時既要去政府相關部門,又要去管委會相關部門,辦事效率低下。

    隨著開發區經濟規模擴大,部門和條線從各自利益出發,直接插手開發區的現象越來越多,致使開發區管理權限范圍比較模糊,造成三產布局混亂、人口集聚缺乏有序引導、新興產業難以形成規模等問題。

    其次職責不明晰,“政社合一”社會管理負擔繁重。隨著園區不斷發展和人口集聚,開發區內社區管理與服務的需求不斷增強,許多管委會不僅要承擔促進經濟發展的職責,還要承擔社會管理的職能,大量社會管理事務影響了開發區主要職能的發揮。

    從機構設置看,開發區經濟開發職能強,社會管理職能弱,與城鎮化發展的需求不相適應。隨著開發區承擔的社會管理職能日益繁重,導致機構和人員增多,原有的精干、高效的管理架構面臨膨脹的壓力,開發區難以專注于區內開發和經濟發展,管理體制有向一般行政區體制回歸的跡象。

    第三缺乏激勵機制,“政企合一”活力不足。作為政府派出機構,開發區往往實行企業化管理,絕大多數開發區管委會都使用大量非行政編制人員,包括事業編制與合同編制。開發區各類人員管理不統一,導致工作人員的積極性與創造性難以發揮,不利于開發區吸引優秀人才。目前,開發區人員激勵、干部培養方面的職能弱化,缺乏經濟管理和項目服務方面的人才,制約了開發區的進一步發展。

    只有創新體制機制,開發區的管理運行才能更加協同高效,開發區才能具備更強的活力和發展動力。此次,江蘇在省級層面推動開發區“去行政化”改革,有望在體制上進行一次大的調整。

    南京:打破“身份”,聚焦主業

    目前,江蘇一些地市和開發區紛紛出臺詳細的改革方案,一場開發區“去行政化”改革大幕已經拉開。其中,南京、南通等地頗具代表性,改革模式值得關注。

    今年4月,南京率先啟動去行政化改革,理順職責職能。除江北新區外,南京其他21個開發園區都要剝離社會事務管理職能,“回歸”屬地政府,園區黨工委、管委會主要負責統籌協調、發展規劃、產業引導、營商環境等工作。開發園區建設運營公司在黨工委、管委會領導下,承擔開發建設、資本運營、招商引資等建設發展職能。

    與之相應,開發園區優化組織架構,按“優化、協同、高效”原則自主設置內設機構、工作崗位,其中承擔經濟發展和打造營商環境等職責的內設機構比例不低于60%,招商引資、開發建設、服務企業等專業性崗位比例不低于70%。

    同時,開發區淡化行政、事業人員身份,建立崗位聘用和崗位考核制度,設置不低于3%的不合格人員剛性淘汰率;在薪酬總額內,自主決定薪酬分配方案,對特殊崗位、特殊人才采取年薪制、協議工資制或項目工資等靈活方式柔性引才。

    作為該市唯一市屬直管的國家級經開區,南京經濟技術開發區改革力度尤其大。除了保留必要的環保、安全、城管、市場等職能外,南京經開區逐步推動教育、衛生等公共服務和民生保障事務向行政區剝離。

    如此一來,原22個內設機構精簡到15個,其中聚焦主責主業,承擔經濟發展和打造營商環境等職責的內設機構比例達80%。為了減少管理層級,南京經開區還調整內設科室,實行工作項目化、項目責任化,改設94個“工作單元”,減少管理層級。

    作為去行政化改革的關鍵環節,南京經開區推行“全員聘用管理”,打破行政、事業、企業人員身份限制,實現三類人員在新設置的職務職級聘用體系下統一運行。在核定的人員總額內,自主設置崗位,定崗定人定責。通過崗位聘用、剛性淘汰率,解決干部“能下”、“能出”的問題。

    為牽住項目“牛鼻子”,打造招商“尖兵團”,南京經開區還成立招商中心,打造專業化、實體化、企業化、社會化招商新模式,賦予充分自主權搞活用人機制,加強中心內部競爭考核,實現人人有考核、層層有壓力,并根據團隊和個人業績貢獻實行獎金“二次分配”、考核“末位淘汰”,體現強激勵與硬約束,推動招商指標任務全面完成。

    南通:“五位一體”,系統推進

    從實踐來看,“去行政化”改革涉及方方面面,必須注重系統性和整體性,否則改革難以取得根本性突破。南通探索“五位一體”改革模式,推動開發區體制機制系統性、整體性優化提升,值得關注。

    南通有17個省級以上開發區,原先有13個實行區鎮(街)合一的管理體制,開發區與鄉鎮(街道)職能劃分不清,行政化傾向明顯。2000年1月,南通市出臺指導意見,全面推行“區鎮分設”,強化開發區的經濟管理職能,讓開發區回歸設立初衷,聚焦主責主業。目前列入“區鎮分設”改革的12個省級以上開發區均已改革到位。

    開發區與所在鄉鎮(街道)范圍劃分管轄邊界,各自獨立負責轄區內的各項事務;重新明確職責分工,開發區履行開發建設、招商引資、企業服務等職責,鄉鎮(街道)承擔農業農村、社會事業、公共服務等事務。

    為科學合理設立管理機構,今年3月,南通市出臺規定,強化招商、項目、融資等服務的內設機構,保證重要內設機構在開發區的主導地位。加快推進省級以上開發區內涉企投資審批扁平化、標準化、便利化,實現“園內事園內辦”。加快推進全市省級以上開發區全鏈審批賦權改革。對省級以上開發區進一步簡化工業用地出讓程序,下放工業項目規劃審批權限。

    南通市在省級以上開發區實行“雙考核”“雙掛鉤”制度,“雙考核”即市、縣(市)區對開發區實行同步考核;“雙掛鉤”即開發區年度績效考核獎勵基數由各縣(市)區綜合考核確定,推動開發區聚焦招商引資、積極爭先進位,著眼特色產業培育、薄弱環節提升等方面,加快園區特色化轉型,增強產業聚集和帶動能力。

    為加快引進懂專業、有國際化理念的復合型人才充實開發區專業招商隊伍,提高重大項目招引的攻堅力,在績效獎勵總額中,拿出不少于20%的額度獎勵項目招商有功人員,根據招商實績、項目進展、項目服務等獎勵到個人。同時為開發區各類人才提供量體裁衣式的激勵和保障。

    (作者單位:上海財經大學城市與區域科學學院)

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